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行業(yè)動(dòng)態(tài)

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報(bào)告稱地方債風(fēng)險(xiǎn)集中縣政府 建議允許地方破產(chǎn)

發(fā)布時(shí)間:2014-11-17閱讀次數(shù):來源:國建聯(lián)信認(rèn)證中心
   十八大對全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行部署后,財(cái)政部開展2013年財(cái)政改革與發(fā)展重大課題研究工作,布置了六個(gè)課題,交由地方財(cái)政廳完成。其中,“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,構(gòu)建有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政政策體系”由湖北省財(cái)政廳承擔(dān)。
      湖北關(guān)于地方債的課題,由湖北省財(cái)政廳廳長王文童負(fù)責(zé),課題組成員包括中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授陳志勇等在內(nèi)的高校專家,還有湖北省財(cái)政廳預(yù)算處、績效評價(jià)處負(fù)責(zé)人。
      據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解,該課題于去年年底結(jié)題,上報(bào)財(cái)政部。課題報(bào)告指出,地方政府性債務(wù)質(zhì)量具有典型順周期性,一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退,債務(wù)會出現(xiàn)非線性的惡化趨勢。地方政府性債務(wù)對地區(qū)金融安全的影響集中在市、縣兩級政府,尤其是縣級政府。
     10月初,國務(wù)院43號文關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見出臺,有關(guān)地方債管理的方向基本明確。近期,財(cái)政部也出臺了關(guān)于存量債務(wù)處理的系列文件,并正在針對存量債務(wù)甄別工作進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。
      地方債報(bào)告作為六大財(cái)稅改革報(bào)告之一,隨著國家關(guān)于地方債管理工作的推進(jìn),部分建議已經(jīng)變成現(xiàn)實(shí),如修訂《預(yù)算法》;將地方債納入預(yù)算管理、建立信息披露機(jī)制等,已經(jīng)確定為未來改革方向。
      但仍有部分建議,如修訂《擔(dān)保法》,研究制定《地方公債法》和《地方政府破產(chǎn)法》;成立地方政府性債務(wù)管理決策機(jī)制,建立以項(xiàng)目解繳作為償債準(zhǔn)備金主要來源的償債準(zhǔn)備金制度等內(nèi)容,仍然有參考價(jià)值。
      地方政府的投資功能2000年以來不斷增強(qiáng)
      報(bào)告根據(jù)國際債務(wù)余額占GDP比重均值,結(jié)合具體國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和地方財(cái)政自給度等指標(biāo)進(jìn)行回歸分析,測算出我國2009-2015年地方政府性債務(wù)合理規(guī)模分別為4.68萬億、5.99萬億、7.22萬億、7.95萬億、8.69萬億、9.51萬億、10.40萬億。
      根據(jù)審計(jì)署的公告,我國2010年底地方政府性債務(wù)余額中銀行貸款和債券發(fā)行規(guī)模為9.22萬億元,明顯高于地方政府性債務(wù)的合理規(guī)模。截止到2013年6月30日的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到10.88萬億,也超過了上述合理規(guī)模。
      雖然既有債務(wù)規(guī)模已經(jīng)“超標(biāo)”,報(bào)告指出地方債的形成有其合理性。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)度滯后于工業(yè)化,隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速,對基礎(chǔ)設(shè)施的需求相應(yīng)提升。按照我國政府間支出責(zé)任劃分,基建投入的責(zé)任主要在地方。這類項(xiàng)目初期需要大量啟動(dòng)資金,而地方政府正常的財(cái)政收入是均衡的,基建資金需求與地方收入不匹配,迫使地方政府依賴舉債進(jìn)行建設(shè)。
      報(bào)告根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒中每年基礎(chǔ)設(shè)施投資額度,刨除國家預(yù)算內(nèi)資金,鐵道部的鐵路投資,中央企業(yè)對電力、熱力、水的生產(chǎn)和供應(yīng)之后的投資額度,等同于地方政府債務(wù)投入,得到2006年到2011年地方舉債額度分別為2.02萬億、2.21萬億、2.46萬億、3.49、萬億4.26萬億和4.26萬億。
      其中,2008年4萬億財(cái)政刺激計(jì)劃后,2009年地方政府基建投入和債務(wù)資金均出現(xiàn)快速增長;而隨著2011年國家加大對地方投融資平臺的管理和控制,地方投資沖動(dòng)有所減弱,使得2011年和2010年地方政府舉債額度大致相當(dāng)。
      我國經(jīng)濟(jì)增長,投資起到很大作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)局2013年數(shù)據(jù),全年固定資產(chǎn)投資為43.6萬億元,占當(dāng)年56.8萬億GDP的比重為76.7%。連續(xù)好幾次中央經(jīng)濟(jì)工作會議均強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮好投資對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用”,但這項(xiàng)關(guān)鍵工作似乎主要由地方政府承擔(dān)。
      報(bào)告指出,從投資比重來看,地方政府的投資功能在2000年以來不斷增強(qiáng),中央項(xiàng)目占全部投資的比重從2000年的23.93%下降到2011年7.21%。
      報(bào)告指出,基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往具有初始投資大、受益期限長的特征,如果完全依靠地方當(dāng)期財(cái)政收入投資,會對當(dāng)期地方財(cái)政造成極大壓力,也使得成本和收益在當(dāng)代人與后代人之間分布失衡,造成代際之間的分配不公。所以,從代際公平的要求看,以債務(wù)融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也具有合理性。
      建議中央不兜底地方債
      課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)地方官員認(rèn)為,一旦地方債出問題,為防止地方債“太多而不能倒”和商業(yè)銀行“太大而不能倒”,中央政府會出于維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的需要而采取“兜底”措施。
      地方債有其合理性,但部分由于地方政府對中央“兜底”的心態(tài),這種“預(yù)算軟約束”使得地方債規(guī)模膨脹迅速。
      一些財(cái)稅專家也表示,2008年4萬億刺激計(jì)劃,中央宏觀調(diào)控決策,地方政府進(jìn)行資金配套,加劇了地方債風(fēng)險(xiǎn)的積累,中央政府需要承擔(dān)一定責(zé)任。
      國務(wù)院43號文明確指出,要硬化預(yù)算約束,防范道德風(fēng)險(xiǎn),地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任,中央政府實(shí)行不救助原則。根據(jù)新修訂通過的《預(yù)算法》,只有省級政府在國務(wù)院批準(zhǔn)額度范圍內(nèi)進(jìn)行舉債,且只能通過發(fā)行政府債券。
      這在不少財(cái)稅專家看來,管理得過于嚴(yán)格,地方政府自主權(quán)不夠。課題組的成員之一,中南政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長陳志勇,對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,在我國財(cái)政管理體制不甚完善,管理水平也不夠高的背景下,對地方債發(fā)債管理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定,是出于風(fēng)險(xiǎn)防范。但我國城鎮(zhèn)化投資中,負(fù)擔(dān)最重的是市縣級政府,長遠(yuǎn)來看舉債權(quán)可能會進(jìn)一步放開。
      陳志勇進(jìn)一步表示,中央明確指出對于地方債不救助、不兜底,強(qiáng)調(diào)誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān),也需要配套研究地方政府破產(chǎn)制度,需要有一套類似企業(yè)破產(chǎn)的制度安排。政府破產(chǎn),并不是說政府消失了,而是要對現(xiàn)存的資產(chǎn)進(jìn)行清算,要追究相關(guān)人員的責(zé)任,既有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何處理等。
      報(bào)告建議健全地方債管理的法律法規(guī)。研究制定《地方公債法》,對地方政府舉債的整體資格、報(bào)批程序、資金用途、發(fā)行規(guī)模、上市流通等作出詳細(xì)規(guī)定,并界定上級部門、各級人大審議批準(zhǔn)監(jiān)督權(quán)限。研究制定《地方政府破產(chǎn)法》,從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,在地方政府資不抵債時(shí),允許地方政府宣告破產(chǎn),并規(guī)定債務(wù)重組及債務(wù)清償程序,確定上級及中央政府在其中的責(zé)任。
      負(fù)債大縣數(shù)量會上升么?
      至于地方債風(fēng)險(xiǎn)方面,報(bào)告指出由于我國土地、銀行和大型企業(yè)都由政府掌控,政府還具有行政規(guī)制的權(quán)力,產(chǎn)生大范圍地方政府性債務(wù)違約的可能性較低。
      根據(jù)審計(jì)署報(bào)告,以債務(wù)率(債務(wù)余額占當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率)和借新還舊率來考量,超過一定風(fēng)險(xiǎn)線的地方政府?dāng)?shù)量有所增加。如2010年底債務(wù)率超過100%的市級政府為78個(gè),到2013年6月底這個(gè)數(shù)量增加到99個(gè)。
      報(bào)告指出,層級越低的政府,財(cái)政收入中用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的資金占比越高,可靈活支配的財(cái)政資金規(guī)模越小。因此,若刨除這部分“剛性”支出,債務(wù)率超過100%的縣級政府?dāng)?shù)量可能出現(xiàn)較大幅度上升。
      除了上述財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),還有金融風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署報(bào)告顯示,銀行貸款在地方存量債務(wù)中占比仍然最大,隨著銀行貸款的收緊,信托貸款、融資租賃、理財(cái)產(chǎn)品、BT等變相舉債融資方式涌現(xiàn)。
      報(bào)告指出,與銀行貸款相比,信托產(chǎn)品的期限更短、利率更高,不僅增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān),還會進(jìn)一步惡化債務(wù)期限搭配,加大再融資風(fēng)險(xiǎn),給地區(qū)金融安全帶來隱患。
      其中,由于縣域經(jīng)濟(jì)總體薄弱,城市化和工業(yè)化程度不高,財(cái)政能力處于弱勢且短期內(nèi)土地缺乏足夠的開發(fā)潛力;而且縣級政府融資平臺數(shù)量最多,占全部融資平臺總數(shù)的72.4%,但其管理、盈利和資產(chǎn)規(guī)模質(zhì)量相對較差,風(fēng)險(xiǎn)隱患最大。同時(shí),縣級融資平臺貸款主要為當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)、居民,地方政府若違約,會給地方金融機(jī)構(gòu)造成大量不良資產(chǎn),且易引發(fā)群體性事件。
      報(bào)告推算出,截至2012年底,地方融資平臺貸款中約有40%來自股份制商業(yè)銀行和地方商業(yè)銀行,特別是城商行和農(nóng)商行。報(bào)告指出,地方政府作為這些銀行的主要股東,對地方融資平臺貸款比率更高,這類銀行資產(chǎn)規(guī)模有限,抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差,受地方政府干預(yù)較多,可能成為未來金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域和爆發(fā)點(diǎn)。
      完善償債準(zhǔn)備金制度
      報(bào)告指出,債務(wù)管理應(yīng)該遵守“黃金規(guī)則”和“可持續(xù)規(guī)則”。前者要求地方債只能用于資本性支出,不能用于經(jīng)常性支出;后者要求地方政府債務(wù)余額和當(dāng)年償債額等指標(biāo)占政府收入比重都必須控制在一個(gè)穩(wěn)定和審慎的水平下。這些在新《預(yù)算法》中都有相關(guān)規(guī)定。
      對于債務(wù)決策管理機(jī)制上,報(bào)告建議建立由地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及權(quán)威專家組成的管理決策機(jī)構(gòu);同時(shí)還要建立地方債資金管理機(jī)構(gòu),用于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)債務(wù)資金管理,跟蹤審核債務(wù)資金使用情況。
      課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)城市均有明確的償債準(zhǔn)備金計(jì)提規(guī)定,但很多城市均存在計(jì)提不足的現(xiàn)象。報(bào)告認(rèn)為,未來應(yīng)該確定項(xiàng)目解繳作為償債準(zhǔn)備金的主要來源,以保障償債準(zhǔn)備金籌資渠道的穩(wěn)定性和對應(yīng)性。
      陳志勇表示,所謂項(xiàng)目解繳,是指項(xiàng)目運(yùn)行產(chǎn)生的資金流,如一個(gè)公路項(xiàng)目,可能會產(chǎn)生收費(fèi)收入,應(yīng)該從收費(fèi)收入中計(jì)提部分用作償債資金。