十八大對全面深化經(jīng)濟體制改革進行部署后，財政部開展2013年財政改革與發(fā)展重大課題研究工作，布置了六個課題，交由地方財政廳完成。其中，“加強地方政府性債務(wù)管理，構(gòu)建有效防范財政金融風(fēng)險的財政政策體系”由湖北省財政廳承擔(dān)。

      湖北關(guān)于地方債的課題，由湖北省財政廳廳長王文童負責(zé)，課題組成員包括中南財經(jīng)政法大學(xué)教授陳志勇等在內(nèi)的高校專家，還有湖北省財政廳預(yù)算處、績效評價處負責(zé)人。

      據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，該課題于去年年底結(jié)題，上報財政部。課題報告指出，地方政府性債務(wù)質(zhì)量具有典型順周期性，一旦經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，債務(wù)會出現(xiàn)非線性的惡化趨勢。地方政府性債務(wù)對地區(qū)金融安全的影響集中在市、縣兩級政府，尤其是縣級政府。

     10月初，國務(wù)院43號文關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見出臺，有關(guān)地方債管理的方向基本明確。近期，財政部也出臺了關(guān)于存量債務(wù)處理的系列文件，并正在針對存量債務(wù)甄別工作進行相關(guān)培訓(xùn)。

      地方債報告作為六大財稅改革報告之一，隨著國家關(guān)于地方債管理工作的推進，部分建議已經(jīng)變成現(xiàn)實，如修訂《預(yù)算法》；將地方債納入預(yù)算管理、建立信息披露機制等，已經(jīng)確定為未來改革方向。

      但仍有部分建議，如修訂《擔(dān)保法》，研究制定《地方公債法》和《地方政府破產(chǎn)法》；成立地方政府性債務(wù)管理決策機制，建立以項目解繳作為償債準備金主要來源的償債準備金制度等內(nèi)容，仍然有參考價值。

      地方政府的投資功能2000年以來不斷增強

      報告根據(jù)國際債務(wù)余額占GDP比重均值，結(jié)合具體國家經(jīng)濟發(fā)達程度和地方財政自給度等指標進行回歸分析，測算出我國2009-2015年地方政府性債務(wù)合理規(guī)模分別為4.68萬億、5.99萬億、7.22萬億、7.95萬億、8.69萬億、9.51萬億、10.40萬億。

      根據(jù)審計署的公告，我國2010年底地方政府性債務(wù)余額中銀行貸款和債券發(fā)行規(guī)模為9.22萬億元，明顯高于地方政府性債務(wù)的合理規(guī)模。截止到2013年6月30日的地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)達到10.88萬億，也超過了上述合理規(guī)模。

      雖然既有債務(wù)規(guī)模已經(jīng)“超標”，報告指出地方債的形成有其合理性。我國城鎮(zhèn)化進度滯后于工業(yè)化，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求相應(yīng)提升。按照我國政府間支出責(zé)任劃分，基建投入的責(zé)任主要在地方。這類項目初期需要大量啟動資金，而地方政府正常的財政收入是均衡的，基建資金需求與地方收入不匹配，迫使地方政府依賴舉債進行建設(shè)。

      報告根據(jù)統(tǒng)計年鑒中每年基礎(chǔ)設(shè)施投資額度，刨除國家預(yù)算內(nèi)資金，鐵道部的鐵路投資，中央企業(yè)對電力、熱力、水的生產(chǎn)和供應(yīng)之后的投資額度，等同于地方政府債務(wù)投入，得到2006年到2011年地方舉債額度分別為2.02萬億、2.21萬億、2.46萬億、3.49、萬億4.26萬億和4.26萬億。

      其中，2008年4萬億財政刺激計劃后，2009年地方政府基建投入和債務(wù)資金均出現(xiàn)快速增長；而隨著2011年國家加大對地方投融資平臺的管理和控制，地方投資沖動有所減弱，使得2011年和2010年地方政府舉債額度大致相當。

      我國經(jīng)濟增長，投資起到很大作用。據(jù)統(tǒng)計局2013年數(shù)據(jù)，全年固定資產(chǎn)投資為43.6萬億元，占當年56.8萬億GDP的比重為76.7%。連續(xù)好幾次中央經(jīng)濟工作會議均強調(diào)“發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的關(guān)鍵作用”，但這項關(guān)鍵工作似乎主要由地方政府承擔(dān)。

      報告指出，從投資比重來看，地方政府的投資功能在2000年以來不斷增強，中央項目占全部投資的比重從2000年的23.93%下降到2011年7.21%。

      報告指出，基礎(chǔ)設(shè)施項目往往具有初始投資大、受益期限長的特征，如果完全依靠地方當期財政收入投資，會對當期地方財政造成極大壓力，也使得成本和收益在當代人與后代人之間分布失衡，造成代際之間的分配不公。所以，從代際公平的要求看，以債務(wù)融資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也具有合理性。

      建議中央不兜底地方債

      課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地方官員認為，一旦地方債出問題，為防止地方債“太多而不能倒”和商業(yè)銀行“太大而不能倒”，中央政府會出于維護宏觀經(jīng)濟和金融穩(wěn)定的需要而采取“兜底”措施。

      地方債有其合理性，但部分由于地方政府對中央“兜底”的心態(tài)，這種“預(yù)算軟約束”使得地方債規(guī)模膨脹迅速。

      一些財稅專家也表示，2008年4萬億刺激計劃，中央宏觀調(diào)控決策，地方政府進行資金配套，加劇了地方債風(fēng)險的積累，中央政府需要承擔(dān)一定責(zé)任。

      國務(wù)院43號文明確指出，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。根據(jù)新修訂通過的《預(yù)算法》，只有省級政府在國務(wù)院批準額度范圍內(nèi)進行舉債，且只能通過發(fā)行政府債券。

      這在不少財稅專家看來，管理得過于嚴格，地方政府自主權(quán)不夠。課題組的成員之一，中南政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長陳志勇，對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，在我國財政管理體制不甚完善，管理水平也不夠高的背景下，對地方債發(fā)債管理進行嚴格規(guī)定，是出于風(fēng)險防范。但我國城鎮(zhèn)化投資中，負擔(dān)最重的是市縣級政府，長遠來看舉債權(quán)可能會進一步放開。

      陳志勇進一步表示，中央明確指出對于地方債不救助、不兜底，強調(diào)誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)，也需要配套研究地方政府破產(chǎn)制度，需要有一套類似企業(yè)破產(chǎn)的制度安排。政府破產(chǎn)，并不是說政府消失了，而是要對現(xiàn)存的資產(chǎn)進行清算，要追究相關(guān)人員的責(zé)任，既有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何處理等。

      報告建議健全地方債管理的法律法規(guī)。研究制定《地方公債法》，對地方政府舉債的整體資格、報批程序、資金用途、發(fā)行規(guī)模、上市流通等作出詳細規(guī)定，并界定上級部門、各級人大審議批準監(jiān)督權(quán)限。研究制定《地方政府破產(chǎn)法》，從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險責(zé)任，在地方政府資不抵債時，允許地方政府宣告破產(chǎn)，并規(guī)定債務(wù)重組及債務(wù)清償程序，確定上級及中央政府在其中的責(zé)任。

      負債大縣數(shù)量會上升么？

      至于地方債風(fēng)險方面，報告指出由于我國土地、銀行和大型企業(yè)都由政府掌控，政府還具有行政規(guī)制的權(quán)力，產(chǎn)生大范圍地方政府性債務(wù)違約的可能性較低。

      根據(jù)審計署報告，以債務(wù)率(債務(wù)余額占當年政府綜合財力的比率)和借新還舊率來考量，超過一定風(fēng)險線的地方政府數(shù)量有所增加。如2010年底債務(wù)率超過100%的市級政府為78個，到2013年6月底這個數(shù)量增加到99個。

      報告指出，層級越低的政府，財政收入中用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的資金占比越高，可靈活支配的財政資金規(guī)模越小。因此，若刨除這部分“剛性”支出，債務(wù)率超過100%的縣級政府數(shù)量可能出現(xiàn)較大幅度上升。

      除了上述財政風(fēng)險，還有金融風(fēng)險。審計署報告顯示，銀行貸款在地方存量債務(wù)中占比仍然最大，隨著銀行貸款的收緊，信托貸款、融資租賃、理財產(chǎn)品、BT等變相舉債融資方式涌現(xiàn)。

      報告指出，與銀行貸款相比，信托產(chǎn)品的期限更短、利率更高，不僅增加地方政府債務(wù)負擔(dān)，還會進一步惡化債務(wù)期限搭配，加大再融資風(fēng)險，給地區(qū)金融安全帶來隱患。

      其中，由于縣域經(jīng)濟總體薄弱，城市化和工業(yè)化程度不高，財政能力處于弱勢且短期內(nèi)土地缺乏足夠的開發(fā)潛力；而且縣級政府融資平臺數(shù)量最多，占全部融資平臺總數(shù)的72.4%，但其管理、盈利和資產(chǎn)規(guī)模質(zhì)量相對較差，風(fēng)險隱患最大。同時，縣級融資平臺貸款主要為當?shù)亟鹑跈C構(gòu)、居民，地方政府若違約，會給地方金融機構(gòu)造成大量不良資產(chǎn)，且易引發(fā)群體性事件。

      報告推算出，截至2012年底，地方融資平臺貸款中約有40%來自股份制商業(yè)銀行和地方商業(yè)銀行，特別是城商行和農(nóng)商行。報告指出，地方政府作為這些銀行的主要股東，對地方融資平臺貸款比率更高，這類銀行資產(chǎn)規(guī)模有限，抗風(fēng)險能力較差，受地方政府干預(yù)較多，可能成為未來金融風(fēng)險高發(fā)領(lǐng)域和爆發(fā)點。

      完善償債準備金制度

      報告指出，債務(wù)管理應(yīng)該遵守“黃金規(guī)則”和“可持續(xù)規(guī)則”。前者要求地方債只能用于資本性支出，不能用于經(jīng)常性支出；后者要求地方政府債務(wù)余額和當年償債額等指標占政府收入比重都必須控制在一個穩(wěn)定和審慎的水平下。這些在新《預(yù)算法》中都有相關(guān)規(guī)定。

      對于債務(wù)決策管理機制上，報告建議建立由地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及權(quán)威專家組成的管理決策機構(gòu)；同時還要建立地方債資金管理機構(gòu)，用于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)債務(wù)資金管理，跟蹤審核債務(wù)資金使用情況。

      課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)城市均有明確的償債準備金計提規(guī)定，但很多城市均存在計提不足的現(xiàn)象。報告認為，未來應(yīng)該確定項目解繳作為償債準備金的主要來源，以保障償債準備金籌資渠道的穩(wěn)定性和對應(yīng)性。

      陳志勇表示，所謂項目解繳，是指項目運行產(chǎn)生的資金流，如一個公路項目，可能會產(chǎn)生收費收入，應(yīng)該從收費收入中計提部分用作償債資金。